CLASE 4

7.  CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

7.1 Conceptos Generales

1) Contrato

Artículo 1792.- Convenio es el acuerdo de dos o más personas para crear, transferir, modificar o extinguir obligaciones.

Artículo 1793.- Los convenios que producen o transfieren las obligaciones y derechos, toman el nombre de contratos.

Los elementos del contrato son de tres clases: elementos de existencia, elementos de validez  elementos de eficacia.

• Los elementos de existencia son el consentimiento y el objeto. En cuanto al consentimiento puede ser expreso o tácito. La cosa-objeto del contrato debe existir en la naturaleza; ser determinada o determinable en cuanto a su especie; y estar en el comercio.
• Los elementos de validez son cuatro, que conjuntamente debe tener un contrato para no estar afectado de nulidad, de manera que la falta de uno de ellos hace que resulte privado de efectos jurídicos el contrato. Tales elementos son: 1) la capacidad. La capacidad para contratar es la aptitud que la ley reconoce a la persona para adquirir y tener derechos, que es la “capacidad de goce”, o para usar o poner en práctica esos derechos, que es la “capacidad de ejercicio”. 2)  la forma. La ley exige determinada forma para la celebración de un contrato, ya que la omisión de esta formalidad hace que el contrato pueda ser impugnado. 3) ausencia de vicios. Existen vicios que afectan a la inteligencia (error o dolo) o por un vicio que afecta la voluntad (violencia) o por un vicio que afecte a una y a otra facultad (lesión) y 4) el objeto. El objeto-hecho debe ser posible y lícito.
• El elemento de eficacia es el elemento que la ley requiere para que un contrato ya existente con todos los elementos de validez, pueda producir efectos jurídicos. Tal elemento es la legitimación.

Puede definirse el contrato administrativo como el acuerdo de voluntades celebrado, por una parte por la Administración Pública y por la otra, personas privadas o públicas, con la finalidad de crear, modificar, transmitir o extinguir  obligaciones para la satisfacción directa de un servicio público.

No todos los contratos que se celebran con un particular están sujetos a un régimen de derecho público, pues hay contratos que están sujetos a un régimen de derecho privado.

2) Elementos del contrato

Los contratos de la Administración Pública se conforman con elementos esenciales y no esenciales. La carencia de los primeros produce la nulidad del contrato; por lo que hace a los segundos, éstos podrán ser subsanados, sin que afecte sus alcances jurídicos.

*Elementos Esenciales:

a) Sujeto.- La Administración Pública con sus poderes y privilegios puede contratar con los particulares o con otros entes de Derecho Público.

b) Competencia y capacidad.- El órgano Administrativo contratante debe ser competente para contratar, otorgándose dicha competencia en una ley emanada del Congreso.

c) Consentimiento.- Debe ser expreso. Lo hace a través de los titulares de los órganos que tienen competencia para hacerlo.

d) Objeto.- El propósito de las partes para la creación, modificación o extinción de derechos y obligaciones. Siempre estarán relacionados en forma directa con la ejecución de obra pública o en la adquisición de bienes y servicios.

e) Causa.- Presupone el interés público o el fin de la institución a que se refieren esos contratos. Los contratos de la Administración Pública deberán tener como causa generadora de su celebración la satisfacción de necesidades colectivas o el allegarse a ciertos elementos para cumplir con su función.

f) Régimen Jurídico Especial.-Régimen de estricto Derecho Público sólo por excepción debe remitirse al Derecho Privado, es a través de las cláusulas reglamentarias como la ley asegura el mantenimiento del interés general, que no puede quedar al arbitrio de los particulares.

3. Elementos no Esenciales:

a) Plazo.- Se determina de acuerdo a la naturaleza del objeto del contrato que se celebra.

b) Conmutabilidad.- Los provechos y gravámenes que corresponden a las partes son ciertos y conocidos desde la celebración del contrato.

c) Intransferibilidad.- Prohibición de transferir los contratos. En obra pública se permite la subcontratación.

d) Licitación.- Es un procedimiento legal y técnico que permite a la Administración Pública a quienes puede, en mejores condiciones de idoneidad y conveniencia, prestar servicios públicos o realizar obras.

e) Garantías.- Es sinónimo de obligación y responsabilidad.

f) Sanciones.- Pena o represión por incumplimiento en  el contrato.

7.2 Derechos y Obligaciones de los particulares frente a la Administración.

1.- Los principales derechos públicos de los particulares son:

• Derecho de los Administrados al funcionamiento de las Administración y a las prestaciones delos servicios administrativos.
• Derechos de los administrados a la legalidad de los actos de la Administración.
• Derechos de los administrados a la reparación de los daños causados por el funcionamiento de la Administración.

2.- Las obligaciones son:   

• Cívicas.- En primer término, las obligaciones impuestas como hacer que sus hijos concurran a la escuela para obtener educación, contribuir para los gastos públicos, defender el territorio, el honor, los derechos e intereses de la patria.
• Políticas.- Entre dichas obligaciones se encuentran algunas que son derechos políticos como las de inscribirse en los padrones de elección popular, los establecidos por la Constitución referentes a los servicios públicos de las armas, de los jurados y de cargos concejibles.

7.3. Recursos Administrativos

El recurso administrativo es una defensa legal que tiene el particular afectado para impugnar un acto administrativo ante la propia autoridad que o dictó, el superior jerárquico u otro órgano administrativo, para que lo revoque, anule o lo reforme una vez comprobada la ilegalidad o inoportunidad del acto.

Los elementos necesarios o constitutivos del recurso administrativo, que deben de estar contemplados en la ley son los siguientes:

1.- Que el recurso se encuentre contemplado en la Ley;

2.- Una resolución administrativa base para la impugnación por medio del recurso que puede o no agotar la vía administrativa;

3.- Dicha resolución debe afectar o lesionar un interés o un derecho particular;

4.- Se debe señalar la autoridad administrativa que conocerá y resolverá el recurso, es decir la propia autoridad que emitió el acto, el superior jerárquico o una distinta a éstas;

5.- El plazo para la interposición del recurso;

6.- Establecer los requisitos de forma con lo que debe de cumplir el particular al interponer el recurso, y, en su caso, las sanciones procesales para la omisión;

7.- El procedimiento que deberá regular la tramitación del recurso, debiendo reunir los requisitos que establecen los artículos 14 y 16 constitucionales.

8.- La obligación que tiene la autoridad administrativa de dictar una nueva resolución en cuanto al fondo. Esta resolución puede comprender la revocación o modificación del acto impugnado, así como su ratificación o confirmación, o desechamiento del recurso intentando.

Cabe señalar que el recurso administrativo es por su naturaleza un medio de autocontrol de la Administración Pública, es decir; es un medio que le permite a la autoridad corregir posibles errores o vicios que contuviera el acto administrativo. Por otra parte no podemos afirmar tajantemente que siempre e indistintamente la autoridad al resolver un recurso administrativo va a confirmar la resolución impugnada.

Por último debemos considerar que el recursos administrativo obliga a la autoridad administrativa a emitir una nueva resolución, independiente y autónoma de la originada y motivada, la cual constituye desde luego un nuevo acto administrativo, que a pesar de que confirme el original es susceptible de ser impugnado mediante juicio de nulidad.

El recurso administrativo es la defensa legal que antecede a cualquier intervención judicial o contencioso-administrativo. En nuestro sistema de justicia administrativa se encuentran tres tipos de recursos:

1) Recursos Ordinarios que pueden interponerse en lo general, contra cualquier acto o motivo ante la misma autoridad que dictó la resolución que agravia al particular. Estos recursos agotan la vía administrativa y abren el procedimiento judicial o el  proceso contencioso-administrativo. Tal es el caso de la reconsideración, revocación, reposición, oposición o reclamación.

2) Recursos Ordinarios que pueden interponerse ante el superior jerárquico de la autoridad que dictó la resolución que agravia al particular, pero no agotan la vía administrativa. Se le llama también recurso de alzada, recurso de revisión jerárquico.

• Recursos Especiales que pueden interponerse ante un organismo administrativo especial o distinto de los organismos que han dictado la resolución y pueden afectar o no la vía administrativa. En efecto al recurso se le denomina de reconsideración, de revocación, de inconformidad y de revisión, según la legislación que los regule.
• Recurso de reconsideración ( revocación o reclamación) administrativa se da frente a los actos que agotan la vía administrativa y constituye un derecho que tiene el particular agraviado, para solicitar de la autoridad que dictó una resolución administrativa, la modifique o reconsidere por afectar un derecho subjetivo
• Recurso de revisión. Recurso ordinario que se da frente a los actos que no agotan la vía administrativa, que pueden interponerse ante el superior jerárquico de la autoridad que dictó la resolución que agravia al particular.

7.4. Control Jurisdiccional

Representa el medio técnico, jurídico con el cual sometemos la actividad de órganos dependientes a la fiscalización de órganos independientes; ofreciendo así, la oportunidad para eliminar del acto administrativo aquellos influjos que han podido actuar sobre el m mismo perturbadoramente, en virtud de la dependencia jurídica y política de los funcionarios administrativos.

Nuestro sistema constitucional está organizado de tal manera que cualquier acto que es lesivo a un particular por actos de la administración pública, puede desembocar al conocimiento de los Tribunales Judiciales Federales a instancia de los interesados.

Todos los procedimientos administrativos y las resoluciones que los culminan, sean de autoridades administrativas o de tribunales administrativos, encuentran fácil acceso dentro de la competencia del Poder Judicial de la Federación.

El control que la administración ejerce sobre sus propios actos, los recursos administrativos realmente son insuficientes para la debida protección de los derechos de los administrados, puesto que no existe la imparcialidad necesaria para llegar a considerar el propio acto o el acto del inferior como ilegal para dejarlo, obviamente sin efecto y más cuando en el seno de la Administración los órganos de la misma proceden normalmente con criterios uniformes.

En el establecimiento del Control Jurisdiccional de los actos de la Administración, ha dado lugar al Contencioso Administrativo, y este se puede definir desde el punto de vista formal y material.

Podemos asegurar que este control posee una serie de características particulares:

• Este control es ejercido por jueces de las autoridades administrativas;
• Es un control puesto en funcionamiento por una demanda presentada por un administrado, ya que, en general, el juez no actúa de oficio;
• Únicamente se puede realizar para revisar la posible ilegalidad o la inconstitucionalidad del acto atacado;
• El Juez administrativo, en la mayor parte de los casos únicamente puede anular o retirar el acto administrativo ilegal. El tiene algunas veces el poder de reformarlo;
• El control jurisdiccional debe respetar las reglas del procedimiento contencioso. En un principio se deben satisfacer ciertas condiciones de procedencia. En seguida, el procedimiento es sometido al principio contradictorio. En fin, el juez tiene la obligación de resolver mediante una sentencia motivada y fundada sobre consideraciones jurídicas.

7.5. El Contencioso Administrativo

El procedimiento contencioso administrativo o juicio de nulidad es un procedimiento en forma de juicio que se sigue ante los tribunales administrativos federales, que  tiene como finalidad que mediante una sentencia se dirima un conflicto suscitado entre los particulares y la Administración Pública.

La fuente directa del contencioso administrativo, así como de los Tribunales de p Contencioso Administrativo es el artículo 73 fracción XXIX-H de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El juicio contencioso administrativo, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Asimismo, procede dicho juicio contra los actos administrativos, Decretos y Acuerdos de carácter general, diversos a los Reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación.

Las autoridades de la Administración Pública Federal, tendrán acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley.

a) Partes en el Juicio

Son partes en el juicio contencioso administrativo:

1. El demandante
2. Los demandados. Tendrán ese carácter: a) La autoridad que dictó la resolución impugnada. b) El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad administrativa. c) La autoridad que dictó la resolución impugnada.
3. El tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante.

B) Improcedencia

Es improcedente el juicio ante el Tribunal en los casos, por las causales y contra los actos siguientes:

1.-Que no afecten los intereses jurídicos del demandante, salvo en los casos de legitimación expresamente reconocida por las leyes que rigen al acto impugnado.

2.-Que no le competa conocer a dicho Tribunal.

3.-Que hayan sido materia de sentencia pronunciada por el Tribunal, siempre que hubiera identidad de partes y se trate del mismo acto impugnado, aunque las violaciones alegadas sean diversas.

4.-Cuando hubiere consentimiento, entendiéndose que hay consentimiento si no se promovió algún medio de defensa en los términos de las leyes respectivas o juicio ante el Tribunal, en los plazos que señala esta Ley. Se entiende que no hubo consentimiento cuando una resolución administrativa o parte de ella no impugnada, cuando derive o sea consecuencia de aquella otra que haya sido expresamente impugnada.

5.-Que sean materia de un recurso o juicio que se encuentre pendiente de resolución ante una autoridad administrativa o ante el propio Tribunal.

6.-Que puedan impugnarse por medio de algún recurso o medio de defensa, con excepción de aquéllos cuya interposición sea optativa.

7.-Conexos a otro que haya sido impugnado por medio de algún recurso o medio de defensa diferente, cuando la ley disponga que debe agotarse la misma vía. Para los efectos de esta fracción, se entiende que hay conexidad siempre que concurran las causas de acumulación previstas en el artículo 31 de esta Ley.

8.-Que hayan sido impugnados en un procedimiento judicial.

9.-Contra reglamentos.

10.- Cuando no se hagan valer conceptos de impugnación.

11.-Cuando de las constancias de autos apareciere claramente que no existe la resolución o acto impugnados.

c) Sobreseimiento

I. Por desistimiento del demandante

II. En el caso de que el demandante muera durante el juicio

III.Si la autoridad demandada deja sin efecto el acto impugnado

El sobreseimiento del juicio podrá ser total o parcial.

d) Medidas cautelares

Por medidas cautelares debemos entender todas aquellas determinaciones qie el tribunal puede adoptar una vez iniciado el juicio, tendientes  a mantener la situación de hecho existente y evitar que el juicio se quede sin materia, o que se cause un daño irreparable al actor, siempre y cuando no se cause perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público.

8. Policía e Infracciones Administrativas

8.1. Concepto de Policía

El concepto de policía se acerca a su sentido etimológico griego, es decir, una materia que se refiere a la polis o a la comunidad política.

Se denomina policía a la organización que tiene a su cargo vigilar el mantenimiento de la tranquilidad, seguridad y salubridad públicas.

La policía está constituida por un conjunto de facultades que tiene el poder público, para vigilar y limitar la acción de los particulares, los cuales dentro del concepto moderno de Estado, deben regular su actividad con los deberes y obligaciones que le impone la ley, y se funda en una finalidad de utilidad pública.

8.2 Policía Administrativa

Como su nombre lo dice, la policía administrativa se circunscribe sólo a aquel cuerpo colegiado establecido en la ley que realiza actividades o funciones determinadas en la misma.

El artículo 21 Constitucional es el fundamento de la policía administrativa….

“Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas”.

La policía administrativa tiene los siguientes objetivos:

1.-Mantener el orden público

2.-Preservar la integridad de las personas y sus bienes

3.-Prevenir delitos

4.-Prevenir y en su caso sancionar las infracciones a los Reglamentos Gubernativos y de Policía, en el ámbito de sus facultades

5.- Colaborar en la investigación y persecución de los delitos, dentro de su esfera de competencia

6.-Auxiliar a la población en caso de siniestros y desastres.

8.3 Clasificación constitucional de la policía

La constitución Política menciona los siguientes tipos de policía de manera directa:

• Militar.- encargada de la vigilancia en las instalaciones militares, investiga, persigue y denuncia las faltas y delitos del fuero militar.

• Judicial.- depende del ministerio público y le compete la investigación y persecución de los delitos que habrá de sancionar, llegado el caso. Puede denominarse ministerial o investigadora.

• Administrativa.- actividad del poder ejecutivo para sancionar las infracciones a los ordenamientos administrativos.

• Preventiva.- encargada de cuidar el orden en los lugares y en la vía pública. Es la tradicional gendarmería.

8.4 Infracciones Administrativas

a) Concepto

La palabra infracción deriva del latín infractio, que significa quebrantamiento de ley o pacto.

Conductas de acción u omisión que alteren el orden público o afecten la seguridad pública, realizadas en lugares de uso común, de libre acceso o tránsito o que tengan efectos en estos lugares y que sean establecidas en ley o reglamento.

Las sanciones de la infracción en materia administrativa son: amonestación; apercibimiento; multa; arresto; y, clausura, temporal o permanente, parcial o total.

Los elementos de la infracción administrativa son:

*La realización de una conducta de acción u omisión;

*Tipificada como tal en una ley o reglamento;

*Sus efectos producen la alteración del orden público o afectan la seguridad pública;

*Su ejecución es en lugares de uso común, de libre acceso o tránsito o que tengan efectos en estos lugares.

8.4 Justicia de Barandilla

La llamada justicia de barandilla es una actividad sancionadora del poder ejecutivo; está circunscrita a la aplicación de multa o arresto a aquellos sujetos que han cometido una infracción administrativa.

La competencia en esta materia es generalmente de naturaleza municipal y se lleva a cabo mediante un procedimiento muy sencillo expedito y oral.

Los  juzgados cívicos son oficinas dependientes del gobierno encargadas de conocer y sancionar las faltas de policía y buen gobierno, llamadas ahora infracciones cívicas, dichos juzgados están insertos en la administración centralizada local.

Cada Juzgado Cívico debe contar por lo menos con: 1. Un Juez; 2. Un Secretario; 3. Un Médico; 4. Los elementos de la policía que la Secretaría de Seguridad Pública comisione; 5. Un guardia encargado de las sesiones del Juzgado; y 6. El personal que determine la Dirección de Justicia Cívica.

Los juzgados deben contar con los siguientes espacios físicos: 1. Sala de audiencias; 2. Sección de recuperación de personas en estado de ebriedad o intoxicadas; 3. Sección de menores; 4. Sección médica; y, 5. Área de seguridad. Dichas secciones deben contar con áreas separadas para hombres y mujeres.